我似乎看到了城乡土地“同地同权同价”的曙光

　　――读《城乡中国》有感

　　原创： 老卢庸

　　花费月余时光，《城乡中国》一书终于读完。

　　愚钝的我到终了才发觉此书与费孝通先生《乡土中国》的大不同。费孝通老先生发表于1947年的西南联大教义《乡土中国》，与出版于2017年的《城乡中国》之间差出了整整70年，也恰好差出了新中国的成长史，两本书讲述了不同时代的两个中国。

　　以城为主的当下，农业文明主色调下“乡土中国”的基本元素还在，但“宗法制”根基却已在市场大潮中被弱化，工业化、城镇化大势下依托大、中、小城市集聚经济要素谋求发展的模式已成为主流，与传统农业文明作别，乡村地区的农业文明也在各地城乡统筹一体发展探索中悄悄发生改变，二者着实已有天壤之别。

　　《城乡中国》这本书，基本上把建国以来我国地权演变讲得比较清楚了，而其对农民土地权益之所以处于劣势地位的法治分析、农地入市的路径与各地探索、农民式的土地权益维护办法等都有着精细入微的观察和表述，令我这样的门外汉读者也能在较短时间内对土地管理体制、真实世界的土地流转交易和城乡统一土地交易市场建设的重要性等有较为深刻的认知。

　　毫不夸张地讲，此书描绘了一幅建国以来真实世界中国家地权演变的生动画卷。从单位图书馆借来此书时，由于并未读过周其仁教授的著作，我是打着随便翻一翻、看一看主意的，看完后，却打算买一本，权作重要资料文献以备后用。

　　因为，一来当下政府全额财政收入中约一半是土地财政收入，“政府征地 + 交易制”并存的农地入市双轨制仍在发挥效用，全国性的城乡统一土地交易市场尚未建立起来，土地这个无比重要的经济要素还未能实现市场化配置，是重要的改革领域，值得关注；二来继农村家庭联产承包责任制改革、农副产品由统购统销走向市场化、1983年国家“1号文件”允许农民自带口粮进城务工经商等重要改革后，以建立“同地同权同价”城乡统一土地交易市场为目标的改革，可以说是我认知范畴内农村最后也是最重要的一次改革，事关乡村振兴大计，不可不察。而这些在《城乡中国》中都有追根溯源性的剖析或探究的线索。

　　这是我一再推崇此书的珍贵之处，它从根子上把我国土地管理体制的利弊、各地探索实践从宪法、理论和在真实世界中如何运行等都讲得比较清楚了，全面、系统、真实的特点决定了其独有的参考价值。

　　对党政领导而言，书中鲜活的案例有助于城乡统筹一体化发展相关决策。

　　对研究者而言，书中理论分析和实践案例，可以拓宽视野，深化对国家地权演变中出现诸多经济社会现象的理解。

　　对企业家而言，书中国家政策制度演变的脉络，也会有助于企业科学决策。

　　……

　　这既是作者的作品，也是时代的赐予，需倍加珍惜，读而有思，思而有得，提高认知，益于实践。

　　就书中内容而言，我读完有三点具体认识，也一并写出来，与大家探讨一番。

　　一是我国现有土地管理体制到了闯关改革的关键时期。我国现行1982年《宪法》从国家根本大法的角度确立了现有的土地管理体制框架，我国的土地，要么国有，要么集体所有，无论城里人还是农村人都没有土地所有权，土地入市的主要路径是国家征收征用，土地的使用权可以依法转让。值得注意的是，一来82宪法仅保留了土地转让权，而非1950年《土地法》赋予农民的土地所有权；二来82宪法后出台的土地管理法、国务院及其职能部门的具体规定缩小了宪法“可依法转让的土地使用权”范围，只允许国有土地转让，而不允许农村集体土地自由转让。这是政府土地财政制度（廉价征收农地然后转手“招拍挂”高价卖出获取高额收益）能够大行其道的根源所在。

　　这种违宪的土地财政制度能够行使多年，是我国违宪审查机制缺位、农民宪法权利意识维权意识薄弱、土地财政为启动改革提供了必要的大量发展资金等综合因素造成的，承认其之前积极贡献的同时，在依法治国、尊崇宪法的今日，也的确到了一个可以考虑彻底改革的时期。2013年11月12日，党的十八届三中全会明确提出要建立城乡统一建设用地市场，此时看，不啻为一种党在新时期顺应民意、主动维护宪法权威的改革安排。城乡土地“同地同价同权”迎来了政治制度关怀。这也意味着现行土地管理体制闯关改革步入了关键时期。

　　这一时期，至少从1998年就开始的浙江乐清市农房入市、2005年上海浦东的“三集中”（农民向城镇集中，产业向园区集中，农业向规模化集中）、2008年成渝两地的土地交易所等探索积累的经验将很可能会被党中央、国务院吸纳升华为全国性的具体政策举措，加快城乡统一建设用地市场交易平台建设。在党中央主动改革安排下，城乡土地“同地同权同价”看到了曙光和希望。

　　二是农地入市早已有之，却大多在法治框架外，怎样纳入法治框架赋予其合法性地位，是迟早要解决的问题。不只是浙江乐清市，国内不少城中村盖的小产权房，也大多是通过中介以“地契”形式进行“非法”流转的，而且体量很大。尤其是城中村、城市近郊尝到土地甜头的村民及村民集体，对土地价格上涨是很敏感的。国家法律框架不允许，他们就在宅基地基础上建起了小产权房，以“地契”民间信用契约的形式把房子转让给、租给那些在城市中有居住需求却又买不起商品房的外乡人。

　　即使素有改革试验田之称的深圳，1992年在对原特区关内农村土地实行“统征”（把那里的全部农村土地转为城市国有土地）、2004年在特区关外实施“统转”（全部关外农民转为城镇居民）后，受深圳地价翻番影响，2004年关外“统转”广受抵制，出现了关外地区农民“种房保地”的“违建”和“抢建”高潮。据《城乡中国》中披露的2010年深圳完成的农村城市化历史遗留问题违法建筑信息普查资料显示，全市违法建筑35.7万栋，建筑面积3.92亿平方米，用地面积131平方公里。生活在关外“违法建筑”里的外来人口，差不多占到深圳总人口的一半，与关内的“正规深圳”并列，形成周其仁教授笔下的“法外”“法内”新二元世界。这种出现在全国改革排头兵城市的现象，成为各地城市发展中具有普遍性的难题。

　　当然，深圳既然是改革高地，在解决这类问题方面当然是有探索创新的。比如，2013年1月，深圳市政府出台优化空间资源促进产业升级的文件，原村民及其经济实际控制的工业用地，愿意拿出来以国有土地拍卖的，收益可与政府分成。深圳保安区街道的凤凰社区第一个吃螃蟹，与政府达成一致，拍卖土地1.46万平方米，成交价1.16亿人民币，地价款“70%归深圳市政府”，“30%外加建成后物业的20%，归凤凰社区”。同时，凤凰社区还拿自己应得之地价款，购入开发方（深圳方格精密器件有限公司）的部分股权。此案例中，深圳原住民的地权，被转为产权清晰的物业所有权、公司股权，成为原住民的可交易财产，政府、土地开发主体、原住民、物业四方利益都得以兼顾。

　　三是突破现有土地管理体制离不开党和政府的支持。也就是说必须严格遵循党中央、国务院与地方党委政府的安排，深入推进政治体制改革，才能实现经济体制改革目标，改革创新现有土地管理体制。

　　因为农地转让权的自由，一是需要宪法同意，宪法在我国又是政党意志、人民性和法治权威的统一体，离开共产党的政治领导，农地所有权、转让权是无法在宪法中体现、在现实中得到保障的。好在，我们现在探讨的农地转让权，宪法没有“不同意”。二是需要政府行政权对农地转让权作出确认、制定市场化交易规则。因为只有宪法授权为人民服务的政府是全社会公认的权威第三方，拥有合法的强制力保护农地产权。没有这一点，“森林法则”可能会大行其道，农地转让将因产权不清晰无法参与市场交易而失去市场基础，无法落实建立城乡统一建设用地市场的政策。

　　从这个角度看，其实大市场经济概念中是离不开党和政府参与的，党和政府本身也是市场经济的参与者、建设者。离开党领导下的政治体制改革，比如机构改革对政治资源的重新配置；离开政府领导下的行政机关自身建设，比如政府职能由单一经济发展到公共服务、生态治理、社会管理、市场监管的丰富，政府通过简政放权、放管服改革提升行政效率和公共服务品质，不仅城乡统一建设用地市场不可能形成，统一有序、高效运转、成本低廉的法治市场经济也将难以形成。就城乡土地“同地同权同价”而言，破解行政权力对土地城乡二元结构的依赖，没有党领导的政治经济体制改革，无法成行；在现有土地管理体制下，政府不对农地搞确权颁证、不建立土地交易所及交易规则，农地入市将仍处于尴尬境地，只能通过民间“地契”私下交易、“违法建筑”等形式来保护自己的土地利益了。

　　其实，时下由于高层已明确要建立城乡统一建设用地市场，农民维护土地利益的正当性又多了一重保障。农民完全可以不厌其烦地把村民集体签字的“农地入市”利益诉求通过党和国家领导人、地方领导的电子邮箱和地方四大班子（党委、政府、政协、人大）办事机构、乃至诸如周其仁教授这样的知名“三农”专家（可以在网络上搜索）等渠道依法向全社会表达自己的利益诉求，力求在党政学商等多个层面形成共识，加快改革靴子落地。

　　这不用恐惧、犹疑，是合法的表达，只要表达方式依法而行，尽可以大胆一些。希望农民可以主动维权，加快改革步伐，早日得到更多土地收益，按期实现全面小康，过上向往的美好生活！

　　祖国富强民主文明和谐美丽现代化强国的秀美画卷中不能没有你们的身影。

　　（完结）

　　参考：周其仁《城乡中国》