按照县委安排,我们在上海浦东新区进行了为期三个月的挂职学习。我的挂职地点是浦东新区曹路镇政府。在此期间,我学到了很多新的理念和知识,自身素质得到了进一步提高,体会多多、受益匪浅。尤其是浦东新区正在进行的“转变政府职能、推进政府管理创新”综合配套改革,与我县今年以来进行的一系列理念更新、政策调整、路径变革有着密切的联系,更有很好的借鉴意义。因此,我针对性地对这项改革进行了一些粗泛的调查和粗浅的思考。
    一、浦东新区概况
    1990年4月18日,党中央、国务院正式宣布开发、开放浦东。1993年,黄浦区、南汇区、杨浦区的浦东部分和原上海县的一部分与川沙县合并,成立浦东新区。浦东新区位于上海市东部,东濒长江口,南与闵行、南汇两区接壤,西北隔黄浦江依次与崇明、宝山、杨浦、虹口、黄浦、卢湾、徐汇区相邻,区域面积569平方公里(全市6340.5平方公里),辖11个街道办事处、12个乡镇、582个居民委员会、251个村民委员会,2006年底户籍人口188.55万(全市1368.1万),登记流动人口119.75万。
    十几年来,上海市委市政府紧紧围绕实施浦东开放开发这一国家战略,坚持“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”的方针,以建设国际“经济、金融、贸易、航运”四个中心为目标,强力推进浦东新区的大开发、大开放、大建设,突出重点开展招商引资、推进产业升级、功能开发和制度创新,使今日的浦东成为长江龙头上一颗闪亮的明珠。从2006年浦东经济社会发展的有关数据可以看出浦东发展之快:生产总值达到2365.33亿元,占全市的23%,是1990年(60.24亿元)的39.4倍,年均增长18.4%,工业总产值年均增长18.9%;第三产业增加值年均增长22.6%;地方财政收入178.3亿元,占全市11.1%;外贸进出口总额1073.1亿美元(进628.38亿、出444.72亿),占全市47.2%;合同外资金额48.4亿美元,实际到位32.2亿美元,占全市45.3%;全社会固定资产投资660亿元,占全市16.8%;城镇和农村居民人均可支配收入分别达到21452元、10911元,高于全市平均水平。
    二、浦东新区政府管理创新的基本情况
    浦东新区综合配套改革是2005年6月21日经国务院批准进行的。其主要目标:一是行政体制改革目标“准、通、透”。准:就是职能定位准,事权重组,流程再造,形成互补型上下级政府关系;通:就是政令畅通,提高效能、执行力;透:就是决策透明,要制定规则,使决策民主化、科学化。二是转变经济运行方式目标“聚、流、跳”。聚:就是经济要素聚集,即招商引资;流:就是优化资源配置,使资源能够自由流畅地转移;跳:就是经济运行方式要增值、升级,发展创新经济、服务经济、总部经济、循环经济。三是改变城乡二元结构目标“3、2、1”。3--城区、郊区、开发区三块融合。2--两元并轨,实现城乡一体化、社会事业一体化、就业保障一体化、基层政权架构一体化。1--发育一区(社区),实现社区自治,共商、共议、共决。转变政府职能、推进政府管理创新,既是浦东综合配套改革第一个着力点,也是改革试点的重中之重。其主要改革措施是:
    (一)创新政府管理经济方式
    一是围绕转变增长方式,探索精深化开发、精细化管理的制度安排。适应浦东开发进入到功能主导、统筹发展阶段的新要求,新区探索组建了功能区域管理体制,加强对规划、土地、财力等公共资源的区域统筹,加强城市管理、社会管理,努力用精深化开发提高发展的内涵,用精细化管理推动社会和谐进步。
    二是不断完善综合发展环境。探索与国际惯例相符合的商务环境,推动“外汇九条”、“质检十四条”、“海关九条”等改革措施在浦东的试点。改进政府服务企业的方式,建立积极互动的新型政企关系,通过推行“首席联络代表”制度,使政府服务企业更加主动。建立健全创新创业的社会环境。浦东在张江高科技园区创立了“国家火炬创新实验城区”和“国家知识产权试点园区”。同时,着力建设科技创新、人力资源、知识产权、投融资、信息等科技创新公共服务平台,开展了知识产权质押融资担保试点。组建了全国首家地方政府设立的风险投资引导基金,“十一五”期间,浦东将建立20亿元的创业风险投资引导基金,争取带动社会资本形成总规模达200亿元的风险投资基金。
    (二)拓展公共服务的职能
    一是把社会事业发展作为公共服务职能的重要组成部分。浦东新区通过实施社会事业管理体制的城郊二元并轨、社区卫生服务中心和镇卫生院的标准化建设、义务教育免收杂费等举措,推动新区的教育和医疗事业快速发展。在推进教育管理体制城郊并轨的过程中,实现了“统一拨款标准、统一硬件配备水平、统一信息平台、统一提供教师培训与发展机会”。建立教育、医疗联合体,是浦东探索城区优质资源向郊区“嫁接”的一种有效模式。2004年,竹园中学和施湾中学、建平西校和唐镇中学两对城乡学校建立了办学联合体,两所联合学校校名不变、法人不变、拨款体制不变,但打破学校界限,统一配置教师资源、统一学校管理、统一课程改革、统一教学质量评价。这种全方位的深度合作,使郊区学校的教学理念、教学方式和管理模式很快发生了脱胎换骨的变化。医疗联合体则采取了另外一种模式。2005年11月,外高桥功能区域二、三级医院与各乡镇卫生院合作组建了医疗联合体。通过建立中心医院对基层卫生院的业务指导扶持机制、医疗服务双向转诊机制、医疗设备等资源共享机制以及人员双向交流培训机制等,不仅提高了基层卫生院的服务水平,更重要的是实现了区域医疗资源的合作共享、优化配置,居民小病不出社区、大病可免费转诊到中心医院,术后康复、慢性病稳定期的病人再回到基层卫生院,有效缓解了群众看病难、看病贵的问题。
    特别值得一提的是,新区推行的社会事业“管、办、评”联动机制,创新了管理办法,充分调动了社会资源,优化了社会事业的发展环境。2005年6月,浦东新区政府与位于上海浦西的一家民办教育管理机构――上海成功教育管理咨询中心签订了《公办东沟中学委托管理办学协议》,拉开了浦东社会事业“管办评”联动改革的序幕。委托管理期间,学校的性质不变,与新区社发局的隶属关系不变,政府的拨款和其它任务不变,学生的学习支出不增加,新区政府每年支付给管理中心管理费,即政府购买服务。管理中心入主东沟中学后,从委派校长、输入教育理念、创新管理模式到培训教师、组织教学等全部实行自主管理。最终学校办得好不好,不是由政府和管理中心说了算,而是由专业的中介评估机构评估。为此,浦东2005年底成立了上海浦发教育评估中心。“管办评”联动模式的核心,是理清了政府、学校、社会三者的关系,明确了各自的职能定位,前提是政府职能转变。管,不再是政府事无巨细、大包大揽,而是政府通过规划引导、政策设计、督导检查等来实现宏观管理,一些具体的专业服务、事务管理则通过购买服务,交给社会专业机构;办,就是要在人财物等方面对校长充分授权,支持学校依法自主办学,充分调动学校的积极性创造性;评,就是要建立专业化的社会评估机构,对教育决策、教学成果等进行客观公正的评价。今年,浦东新区医疗机构管理中心、上海瑞尔医院管理评估咨询中心先后挂牌,这意味着浦东医疗卫生领域的“管办评”联动改革试点也开始启动。“管办评”分开,使政府既办医院、又管医院,出了医疗纠纷还要出面评估、鉴定的局面发生了根本性改变。
    二是强化政府的社会保障职能,建立城乡一体化的社会就业和社会保障体系。通过完善公共财政体制和转移支付机制,浦东不断加大对郊区发展的支持力度。在就业方面,浦东已经对非农就业实行与城镇劳动力统一的就业服务和就业政策。在社会保障方面,浦东已基本建立城镇社会保险制度,稳妥推进镇保,探索建立全区统筹的农保养老金合理增长机制,逐步提高新型合作医疗基金筹集标准和补偿标准,实行来沪人员综合保险,基本覆盖各类从业人员,提高郊区农民和来沪从业人员的保障水平。
    三是完善提高市民生活质量的综合服务功能。浦东新区以政府承诺的形式解决与老百姓生活密切相关的问题,加强社会管理和公共服务职能。如2005年,新区政府向市民承诺用2-3年的时间基本解决“乘车难”、“买菜难”等问题,去年就对区内220条公交线路进行了全面梳理,完成了有轨电车规划方案和GIS系统升级、公交监控系统建设方案,推进了区内道路指示牌变更和同名道路、一路多名的整治工作,完善了公交综合体系;通过开设生鲜超市、生

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